【学者观点】电子政务背景下行政许可程序的革新（二）

三、行政许可网上政务平台的构建

行政机关利用互联网平台进行行政许可的实践，其目的在于提高行政效能，让公众更为方便、快捷地获知行政许可结果，努力解决“办事难、办事慢、多头跑、来回跑”等问题，减少行政相对人的合规成本。从制度发展方向看，应切实提高行政许可事项网上办理比例，除法律法规另有规定或涉密的外，凡与行政相对人生产、经营、生活密切相关的行政许可事项应做到“应上尽上、全程在线”。可以通过建构一体化在线政务服务平台，推广移动政务服务，将人工智能的方式引入行政许可审查，来优化行政许可流程，提高行政许可效率，为行政相对人申请行政许可提供便利。

（一）一体化在线政务服务平台的构建

理论上，每个行政许可机关都可以建构自己的网上行政许可平台，但这可能加大行政相对人查找网上许可平台的困难，导致行政相对人由现实中的“跑断腿”演变为在互联网上“疲于奔命”，不断打开不同网页，不断提交不同材料。为此，需要加快构建以国家政务服务平台为枢纽、以各地区各部门网上政务服务平台为基础的全流程一体化在线服务平台，依托国家政务服务平台为全国各地区各部门网上政务服务提供公共入口和公共支撑，加强各省（自治区、直辖市）平台一体化、规范化建设。整合各级政府部门分散的行政许可审查资源和行政许可网上服务入口，加快推动各级政府部门行政许可业务信息系统接入本级或上级政务服务平台。

一体化在线政务服务平台的建构体现了简化与整合的思路，有助于行政许可事务的“一网通办”。以“国家政务服务平台”网站为例，其力图实现“一次登录，全国漫游”，解决申请人在不同平台反复注册、重复登录、跑多网等问题。该平台努力推动全国包括行政许可在内的政务服务事项名称、编码、依据、类型在国家、省、市、县“四级四同”，支撑不同地区服务事项无差别办理和全国范围内“一网通办”。一体化在线政务服务平台的构建，更加有利于行政许可申请人便捷地提出在线许可申请，可以打破不同行政机关之间的“数据孤岛”与“数据壁垒”。

（二）移动政务服务APP的引入

移动政务涉及各种无线电和移动技术、服务、程序和设备的应用，是政府利用多种移动技术，更好提供公共服务的手段。移动政务服务APP是政府传统“办事窗口”或“网上办事大厅”在移动终端的延伸，其定位是在行政相对人和行政机关之间利用移动政务服务APP的互动中，完成包括行政许可在内的复杂公共事项的办理。行政机关利用移动政务服务APP实施行政许可；同时移动政务服务APP往往还涉及第三方平台企业，移动政务服务APP嵌入在微信、支付宝等网络平台，平台成了移动政务服务APP的载体；行政相对人通过移动政务服务APP进行行政许可申请。

应适应互联网发展变化和公众使用习惯，推进政府网站向移动终端、自助终端等多渠道延伸，为企业和群众提供多样便捷的信息获取和办事渠道。截至2019年7月1日，全国31个省、自治区、直辖市和新疆建设兵团已全部建设完成省级政务服务移动端，各地全流程一体化的“掌上政务”平台陆续亮相，较为典型的移动应用如浙江的“浙里办”、广东的“粤省事”、上海的“随申办”、重庆的“渝快办”、安徽的“皖事通”、北京的“北京通”、福建的“闽政通”、山西的“三晋通”等。2019年6月，中国政务服务平台小程序已在微信中正式上线试运行，该程序是一款打破时间和地域限制的国家级政务服务平台，让包括行政许可在内的政务服务随时可办、异地可办。

由此可见，行政许可申请经历了从实体窗口申请到传统互联网申请，再到移动客户端申请的变革。未来应深度开发各类便民应用，推动更多审批服务事项通过互联网移动端办理。行政相对人应可通过移动政务服务，查询许可事项、许可指南，下载许可表格，查询许可进度，提出许可申请，进行与行政机关的互动，进而推动以效能提升为导向的行政程序再造，并强化程序设计的权益维护功能。

（三）给予行政相对人对互联网系统的拒绝权与选择权

行政机关推行电子政务旨在促进良好的公共治理，但是无论行政机关有怎样的良好意愿，都不能越俎代庖，强迫行政相对人必须接受电子政务服务。行政相对人有可能抵触电子政务服务的原因在于：第一，电子政务系统可能给行政相对人带来的“数字鸿沟”。行政相对人有可能因知识或信息欠缺而不擅于利用互联网进行申请和查询。第二，行政相对人如能通过互联网了解行政许可事项、提出行政许可申请、查阅行政许可审查进度、获知行政许可结果乃至下载行政许可电子证照，则离不开行政相对人和行政机关之间的线上互动，离不开电脑或手机的辅助，由于电子政务系统强大的信息采集、处理和储存功能，使得行政机关更容易搜集和利用行政相对人的信息，并非每个行政相对人都愿意承受电子政务给个人隐私和安全带来的风险。

由此可见，行政机关在推行电子政务的过程中，应在一定程度上保留传统的窗口受理、书面决定等线下许可申请和审查方式。对于不能或不愿使用互联网政务服务平台的相对人而言，他们有拒绝使用互联网系统的权利。行政相对人可以通过线上或者线下的方式提出行政许可申请，行政机关无正当理由不得限定申请方式。

四、行政许可的网上申请与审查

可以通过电子政务的方式，在互联网上受理行政许可的申请，开展对行政许可的审查。为此，需要去判断何为“受理行政许可申请之日”，行政相对人应确保线上提交行政许可申请材料的真实性，行政机关有可能借助人工智能系统，对行政相对人的申请进行形式审查和实质审查，并作出是否给予行政许可的决定。

（一）“受理行政许可申请之日”的判断

依据《行政许可法》29条第3款的规定，可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式，提出行政许可申请。此举旨在鼓励行政机关和申请人利用现代科技手段，提高行政效能。行政相对人可以通过在线政务服务平台、移动政务服务APP提交行政许可申请，这相当于以《电子签名法》中规定的“数据电文”方式提出行政许可申请，其和线下提交的申请具有相同的效力。

《行政许可法》42条规定了作出行政许可决定的期限，设定期限是提高行政效率的基本途径之一。根据《行政诉讼法》12条第3项的规定，申请行政许可，行政机关“在法定期限内不予答复”的，行政相对人可依法提起行政诉讼。一般而言，法定期限是以“受理行政许可申请之日”为计算起点，那么当行政相对人以线上方式提交行政许可申请时，如何判断“受理行政许可申请之日”，就成为实务中的一个重要问题。

“受理行政许可申请之日”不等于“行政相对人提交行政许可申请之日”，而是“行政机关收到行政许可申请之日”。根据《电子签章法》第11条第1款的规定，数据电文进入发件人控制之外的某个信息系统的时间，视为该数据电文的发送时间。因此行政相对人通过数据电文形式提交行政许可申请之时，即为该数据电文的发送时间，也是提交行政许可申请的时间。申请人经由特定互联网系统或移动互联网服务，以数据电文的形式提交行政许可申请时，只要互联网系统不出现异常，那么当成功提交申请后，数据电文一般即刻进入该特定系统。如果根据《电子签章法》第11条的规定，那么“受理行政许可申请之日”为“行政机关收到行政许可申请之日”，实践中几近等于“行政相对人提交行政许可申请之日”。

《电子签章法》第11条第2款规定：“未指定特定系统的，数据电文进入收件人的任何系统的首次时间，视为该数据电文的接收时间。”就我国行政机关的电子化、信息化水平而言，目前大多数机关尚未实现即时查看和处理互联网系统信息和电子邮箱等。因此，在实务操作中并未完全适用《电子签章法》第11条的规定。相反，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第6条规定：“行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。前款‘法定期限’自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。”

（二）申请材料的线上提交

根据《行政许可法》31条的规定，行政相对人申请行政许可时，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政相对人在以线上方式申请行政许可时，也应如实提交有关电子数据，对电子数据实质内容的真实性负责，确保电子数据与原始数据的一致性。《行政许可法》69、78、79条对被许可人以欺骗等不正当手段取得行政许可、许可申请人提供虚假材料申请行政许可的行为设定了法律责任。

行政许可申请材料并非“韩信点兵，多多益善”。其一，不得要求行政相对人提交没有法律、法规依据的申请材料。对于行政相对人已经提交并且能够通过信息化手段调取的材料，不得要求相对人重复提供。其二，行政相对人选择线上申请行政许可的，合法有效且能够识别身份的电子申请材料与纸质申请材料具有同等法律效力。除法律、法规明确要求纸质材料外，行政许可机关不得要求申请人提供纸质材料。其三，通过建构政府信息共享、政府数据开放制度，逐步解决我国政府信息资源利用中“各自为政、条块分割、信息孤岛”的问题。政府机关之间应以政府信息和数据共享为原则，不共享为例外。对于通过政府信息共享和政府数据开放等方式，能从其他行政机关或服务机构获得的证明材料，不得要求行政相对人重复提供。

（三）人工智能系统在行政许可审查中的应用

行政机关有可能借助人工智能系统，对行政相对人的申请进行形式审查和实质审查，并作出是否给予行政许可的决定。例如，《天津市承诺制标准化智能化便利化审批制度改革实施方案》中提出试行“无人审批”。即顺应互联网、智能化发展趋势，在保留的行政许可、公共服务以及各类简单证明事项中推出一批“无人审批”事项，通过把所有要件整合成一张表单，申请人进行远程申报，各部门制定智能比对审核标准，计算机软件系统对申请人办事申请进行自动比对和判断，自动出具证件、证照、证书、批文、证明等结果，实现审批服务智能化、自助化、无人化、远程化。天津市首批共推出了156项“无人审批”事项。天津市推进智能化审批的做法是，在系统中预设许可的标准，进而自动评判相关材料，自动给出审批结果。

以上智能审批、“无人审批”等相对聚焦于较为简单的事项，可以通过代码和准则来进行事实认定和法律适用，进而由人工智能系统自动出具行政许可决定，这相当于“全自动行政决定”。但在行政许可事项较为复杂，需要考虑多元因素时，则不宜引入智能化的全自动行政决定，而应保留行政机关及其工作人员的决定权，行政机关可以参考人工智能系统给出的判断和建议，并结合对其他相关因素的综合考量，作出最终决定。

作者：宋华琳